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年9月，新党办《关于石河子市体制、机构和编制问题的通知》明确农八师和石河子市实行一个党委，师市政企分开，年开始实行农八师政委兼石河子市市委书记，农八师师长兼石河子市市长，农八师和石河子市行政机构完全实现合一，“师市合一”的管理体制最终形成。年，自治区发文确认了“师市合一”（石河子模式）管理体制。多年的实践证明，“师市合一”有力地推动了八师石河子市经济社会和城镇化发展，其体制优势带来了显著的成效。 一、“师市合一”管理体制及突出优势 “师市合一”是一种特殊的“党政工作机构设置方式”。这种管理体制始发于石河子市的管理方式，所以又称“石河子市的管理方式”或“石河子模式”。在“师市合一”的特殊体制下，从实际出发，几代军垦人充分发挥主观能动性和创造性，发扬“艰苦创业、开拓奋进、团结奉献、争创一流”的石河子精神，在戈壁荒垣、天山脚下打造出共和国军垦第一城，用自己的成功实践，为屯垦戍边这一“千古之策”赋予了新的内涵，为发展兵地融合经济、增强屯垦戍边实力闯出了一条新路。 （一）“师市合一”的一般概念和表现形式 简单地讲“师市合一”的特殊管理体制即兵团下属的八师机关与自治区直辖的石河子市人民政府机关及其各所属部门实行一个机构、两块牌子，合署办公的方式，依照国家和自治区的法律、法规，分别在师属区域和市辖区域内行使给八师和石河子市人民政府赋予的职能，受兵团和自治区的双重领导。 石河子市属县级市，由国务院批准，新疆维吾尔自治区直辖并纳入国家城市规划建设体系。国民经济和社会发展及组织人事由兵团主管，财政按国家和新疆维吾尔自治区的统一规定管理。其表现方式：一是八师、石河子市设一个党委和纪委；二是石河子市按县级市依法设立市委、市人大、市政府、市政协等几套组织机构；三是八师和石河子市的党、政、群机关部门一套班子、两块牌子，合署办公，分别履行师行政部门和市政府部门的职能，对应兵团和自治区的相关部门；四是在师市党委的统一领导下，分别在师属辖区和市辖区域内行使八师和石河子市的不同职能。 （二）“师市合一”的突出优势 八师石河子市实行“师市合一”管理体制后，石河子城市建设和经济社会发展呈现超常规态势，八师石河子市长期居于兵团的龙头地位。不论是人口还是经济总量均处在首位，人口和经济总量占兵团近四分之一，是兵团屯垦戍边事业的缩影和对外开放的重要窗口，在兵团经济社会发展中发挥着引领示范作用。 1.壮大了垦区经济实力 长期以来，兵团“政”的职能不能有效体现，“兵团自行管理内部行政、司法事务”的行政事权无法有效落实。只有纳税的义务而没有收税的权力。而师市合一体制充分调动师团积极性，利用政府职权，通过招商引资，让一大批企业落户师市，调动了二三产业和非公经济发展的积极性，使经济发展焕发了活力。年，石河子市创造生产总值.8亿元，占师市的GDP总量的77%。可见，“师市合一”管理体制的优越性。 2.解决了兵团体制中“政”的职能不完备的缺陷 “师市合一”体制使作为兵团单位的特殊社会组织具有了地方政府的属性，使石河子市区范围内取得了相同的政权职能，弥补了兵团体制中“政”的职能不完备的缺陷，从而实现了行政执法的主体地位和职权。 长期以来，兵团“政”的职能不能有效体现，“兵团自行管理内部行政、司法事务”的行政事权无法有效落实。只有纳税的义务而没有收税的权力。而“师市合一”体制充分调动师团积极性，利用政府职权，通过招商引资，让一大批企业落户师市，调动了二三产业和非公经济发展的积极性，使经济发展焕发了活力。年，石河子市创造生产总值.8亿元，占八师石河子市GDP总量的77%（八师石河子市区域面积为平方公里，实行“师市合一”体制的区域只占总面积的7.7%，但却创造了八师石河子市财政收入的77.7%）。可见，实行“师市合一”给八师石河子市带来了相当可观的收益。 （三）带动了石沙玛区域繁荣发展 城兴则区域兴，石河子已成为石沙玛经济区的增长极，石河子不仅带动八师垦区的经济快速发展，而且辐射地方城市的发展。石河子位于新疆天山北坡经济带的中心，是新疆自治区确立的区域性中心城市，也是新疆生产建设兵团优先发展、做大做强的垦区。随着石河子城市中心辐射带动作用日益凸显，从国家战略和新疆大局出发，处理好兵地关系，主动融入新疆大局，推动建立石河子、沙湾、玛纳斯、克拉玛依兵地联席会议制度和战略规划实施协调机制，积极推进兵地在经济、文化、社会、干部人才和维稳等方面的交流协作，深化产业企业融合，发挥经济的催化剂作用，主动与地方建立教育、卫生、文化等公共服务联手机制，实现与地方利益同体、感情相连，更好地使石河子改革发展成果落实到改善职工群众民生上，落实到惠及周边地方各族群众上。 （四）加快了产业转型升级 加快了从农业主导型产业向一二三产业发展转变。年，八师石河子市产业结构比重为17.9∶46.6∶35.5，工业化率为36.3%，成为兵团工业化进程最快的师。在经济下行压力加大的形势下，八师并未受到大的影响，加速了产业的转型升级。今年，服务业实现税收占师市税收的52%以上，首次超过二产。股权投资成为金融服务业的新亮点，年前三季度，石河子市家股权投资企业实现税收收入9.9亿元,增长.2%，占税收总额的26.6%。 （五）增加了税源和要素的配置能力 随着八师石河子市经济的快速发展，税收快速增长。-年，累计实现全口径财政收入.24亿元，年均增长24%；公共财政预算收入.19亿元，年均增长26%；全口径税收和地方留用税收分别比“十一五”税收总量增长了34%、36%。“师市合一”体制做大了“蛋糕”，培植扩大了税源，不仅为国家财政增长、国库收入的增加作出贡献，同时，也有效地增强了八师的要素配置能力。 （六）扩大了人口和城市规模 人口规模不断扩大。到年底，八师石河子市人口67.41万人（包括流动人口，其中团场34.28万人，市区33.13万人），城市人口达到37万人，比建市时增长了一倍多。其中少数民族3.29万人，占八师石河子市总人口的4.89%。形成汉族与少数民族相互嵌入的人口结构。今后，八师石河子市将加大新型工业化与现代服务业的发展，通过构建以化工、纺织、新材料、电力、食品、装备制造等为支柱的工业产业体系和引进建成了一批商业综合体和物流产业园。云计算、大数据等新一代信息技术产业快速发展，石河子市获批智慧城市试点。阿里云项目成功签约，淘宝大学落户石河子，电子商务产业园的发展，石河子的人口将呈现快速增长势头。到年八师石河子市人口（含流动人口）的规模约为75万人。 （七）增强了维护社会稳定能力 八师石河子市以网络化控为重点，划分一级网络2个，二级网格13个，三级网格55个。做到全天候、全覆盖、无缝隙武装巡逻。一是丰富民兵队伍的来源，拓展多元化模式。在维护社会稳定的新形势下，必须不断壮大维稳戍边队伍，改变原有以团场职工为主体的传统民兵队伍的组成结构。以几家大型国有企业为主，近几年八师石河子市加强了企业民兵的训练，并且做到规范化、常态化，使民兵的组成更加丰富多元。二是企业民兵具有年轻化、素质高、效率高的特点。目前，天业集团有一支政治可靠、纪律严明、作风扎实、训练有序的民兵队伍。除维护本单位辖区安全稳定外，随时做好师市应急处突和执行任务的准备。每逢重大节日、敏感期，组织民兵配合公安、武警担负街道巡逻、设卡盘查和保护重点目标等任务，成为维护稳定的重要力量。 二、“师市合一”存在的主要问题 “师市合一”是一种特殊的管理体制，它将一般意义上的政府体制构建于兵团这一特殊的组织体制之上，既保留兵团特有的功能，又发挥出一级地方政府的治理功能，其产生的背景和过程是伴随着兵团的成立、发展、变化而形成的，因而有其明显的缺陷和不足，主要在以下几点： （一）城市管理体系不顺畅 我国的城市管理是分层级的，是由各层级组成的上下贯通的完整体系。县级市以下通常在建成区设街道办事处，在建成区以外设镇或乡；在街道办事处下设置社区居委会。与此相对应，不仅在市一级设置各种政权组织，在乡镇也设置必要的政权机构，如人大和政府。石河子市在城市建成区都设置了街道办事处，在街道以下建立了社区。八师石河子市除石河子总场设置了北泉镇、其他团场还未设置建制镇，更不可能建立相应的政权组织。近些年团场社区建设发展较快，由于管理体系不对接，即使设立了社区的团场，大多也存在工作机构不健全、没有编制或编制不够、经费不足等问题。由于上述问题的存在，使得市政权组织的作用很难自上而下的顺畅发挥。 （二）师域和市域不一致 现行的师市合一体制，只是市和师在党政机构设置上合一，在管辖范围上，市和师并不吻合。由于市行政区域与师管理区域不一致，石河子市政权职能未能覆盖师辖全部垦区。石河子市已经成立30多年，虽然在兵团建市最早，但市域面积却最小，离“师市合一”的要求差距很大。目前，八师区域面积平方公里，石河子市行政区面积平方公里，只在平方公里内实现了“师市合一”，仅占辖区面积的7.7％，其他区域分别位于沙湾县、玛纳斯县、克拉玛依市等区域范围内。师管辖范围大，市管辖范围小，只是师所辖垦区的一部分，八师团场既有八师按照兵团体制实施的管理，又有石河子市行政职能的延伸，还要接受所在县市实施的属地管理，造成很多事务多重管理、交叉管理，而又些事务又由于所在县市不愿意管理、所在师没有行政职能不好管理，而造成管理弱化甚至出现盲区，城市功能的发挥受到很大制约，对农牧团场的辐射带动力较小，全垦区的改革开放和经济社会发展受到了一定的影响。同时也给兵地之间的融合带来了一定困难。 （三）事权财权不统一 在八师石河子市平方公里辖区内，现有征税机关（国税、地税）就有8个（石河子市、玛纳斯县、沙湾县、克拉玛依市）。在这8个征税机关中，只有石河子市所辖的平方公里内，才真正实现事权、财权的统一。而超出市辖平方公里之外区域内，其他县、市征税机关只行使了征税的权利，却没有提供任何服务，形成了“投入不收益，收益不投入”的局面。因事权与财权不匹配，虽然中央对兵团团场的资金支持力度不断加大，但因团场没有税收来源，缺乏“造血”功能，团场城镇化建设资金不足，团场负担加重，从而严重影响了团场的二三产业发展和招商引资，不利于团场经济支柱多元、职工增收多元格局的形成。同时，不能有效吸纳人才和聚集人口，导致人才流失，制约了团场维稳戍边队伍的壮大。 （四）团场行政职能不到位 从法律层面上讲，莫索湾、下野地团场的行政区划属沙、玛两县，团一部分属克拉玛依市，而现实中，沙、玛两县和克市政府并没有对这些团场行使行政管理权，石河子市政府的多项行政职能和综合执法并没有覆盖平方公里的范围。因此，现实上的“师市合一”，实际是平方公里的“师市合一”。除司法、公安、检察、法院、国土资源、工商、质监等部门的职能已延伸到片区、团场外，师市机关多个部门还有多项行政职能和综合执法权在片区、团场处在缺位和无所作为状态。 四、完善“师市合一”管理体制的几点建议 目前，兵团已经有八个师实行了“师市合一”的管理体制，由于各个地方的情况不同，“师市合一”出现了不同形式，而且还在发展变化着。八师应根据自身实际情况积极争取国家、自治区法律和政策层面的支持，发扬创新精神，不断丰富完善“师市合一”的管理体制。 一是把石河子市升格为地级市，在莫索湾和下野地各建立一个县级市，分别管辖八师石河子市14个团场,两个县级市归石河子市管辖，实现师域与市域的全覆盖。 二是石河子县级市不变，八师石河子市全部团场纳入石河子市管辖，实现石河子市行政管辖权和八师行政区划上的完全一致。 三是通过扩区建镇调整行政区划，将石河子市的行政区划面积扩大至八师辖区全部，实行团（场）镇合一，团设立“飞地”镇，由石河子市管辖。 四是按照现有的石河子行政区划不变，所有团场建镇，实行团（场）镇合一，团（场）镇归石河子市管辖。 赞赏 |
